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王珊:小城镇兴衰简史

[来源:中访网][作者:王珊][责编:杨帆]
大中小城市和小城镇协调发展的道路,理论上一直是中国近30年来 城市化道路的一种选择。然而,在具体实践过程中,大城市的 疯狂扩张以及多种其他因素,却挤压了小城镇的生存发展空间


浙江省龙泉市青瓷小镇的龙泉青瓷博物馆。图|新华

小城镇兴衰简史


记者|王珊

1983年春,社会学家费孝通带领调查组第6次访问江村,此时距他写作经典着作《江村经济》已经过去了45年。在江村所在的江苏省吴江县进行调研的一个月期间,他发现自1950年代到1970年代初,吴江县小城镇的人口数量一直处于停滞甚至下降状态。以铜罗镇为例,1952年全镇人口2475人,到1982年人口普查时这一数字已经降到2007人,30年来城镇人口下降了19%。

费孝通曾多次公开提到这一经历。按照他的预想,照此下去,农村人口都涌进城市,只会带来西方国家正在经历的“大城市病”。当时,中国的全国人口数量已经达到12亿,有人估计,在未来20年内,全国大约有5亿左右的农村人口会离开农业。费孝通认为,中国城市化要走小城镇模式,要“及早研究小城镇社区的空间布局”,“农民安心在小城镇生活,才是小城镇发展的出路。”

后来,他先后撰写了《小城镇,大问题》等一系列文章,对小城镇发展的重要性进行呼吁。大中小城市和小城镇协调发展的道路,理论上一直是中国近30年来城市化道路的一种选择。然而,在具体实践过程中,大城市的疯狂扩张以及多种其他因素,却挤压了小城镇的生存发展空间。衰落,成为小城镇面临的普遍现实。

“小城镇,大战略”

中国小城镇的形成,是商品生产和商品交换日益发展的产物。《礼记》中所记载的“货力为己,大人世及以为礼,城郭沟池以为固”,就是小城镇兴起的象征。换句话说,从一开始,中国的小城镇就担负着一种角色,即联结城市和乡村的经济纽带和区域性的行政、商业中心。

费孝通在《小城市,大问题》一文中对于小城镇的这种角色进行了描述。当时,他在吴江发现,当地居民通过摆渡船与外界进行商品交易。小镇下属的乡村将购买需求写好,放在船上的摇篮里,一旦船靠岸,小镇的人就会聚集而来按照摇篮里写的需求准备物品。依靠着两三百条船,小镇成为商品和物资的集聚地。不过,这时候的小城镇都处于一种自然经济形态,依附于农业,所交换的产品基本上是为当地农村服务的小农具和简单的日用消费品,市场非常狭小。

早在1955年6月国务院颁发的《中华人民共和国关于设置市镇建制的决定和标准》中,就明确了小城镇的定位:市、镇是工商业和手工业的集中地。出于规范的考虑,在标准中,建制镇被规定为经省、自治区、直辖市批准的镇,其常住人口在2000人以上,其中非农业人口占50%。

不过,小城镇的繁荣却是从上世纪80年代开始的。当时,农民发展生产力的积极性空前高涨,大批农民进入小城镇,发展乡镇工业,兴办第三产业。

就是在这一时期,费孝通在吴江县进行调查时发现,原本凋敝的小城镇因为乡镇企业的发展而有重新勃兴的趋势。他判断,这将是我国农村又一次大变革的开始。他的相关思考最终变成写成《小城镇,大问题》《小城镇,再探索》《小城镇,苏北初探》《小城镇,新开拓》等四篇文章,产生了极大的影响。他所主张的“小城镇、大战略”思想,由此成为改革开放初期农村城镇化的主流思想之一。

当时,在团中央任职的李克强正在攻读北京大学经济学硕士、博士学位,他也注意到这一现象。李克强的论文《论我国经济的三元结构》荣获了中国内地经济学界最高奖项——孙冶方经济科学奖的论文奖,其中提到:“需要根据农村工业部门趋向于集中分布的产业特点,因势利导,使农村人口顺乎自然地向小城镇集中,并不失时机地进行交通运输等设施的建设,逐步发展中小城市。”

与此同时,发达国家城镇化的进程中,大城市迅速崛起所引发的大城市病问题引起了中国的注意。1800年以前,百万人口以上的大城市全世界只有两座;至1900年发展到17座,平均近7年增加1座;1950年至1980年期间更发展到243座,平均每年增加近6座。在世界范围内,人口500万以上的大城市在1950年只有6座,到1982年这一数据已达到25座。

大城市的迅速扩展带来的后果显而易见。上世纪六七十年代,东京城市病进入最为严重的时期,表现为人口、劳动力的集中导致地价上涨、环境恶化、生活成本增加等。而伦敦则出现“雾都”事件。

因此,在乡村集市以及乡镇企业发展的基础上,1980年中共中央书记处要求“今后北京人口任何时候都不要超过一千万”。同年,全国城市规划会议明确提出,“控制大城市规模,合理发展中等城市,大力发展小城镇”的城市发展方针。这对于已经启动的小城镇发展显然是一个极大的促进,全国各地随即普遍制定小城镇发展规划,设置乡镇级财政,并普遍征收城镇维护费,以促进小城镇社区建设。

1987年到1991年,全国新设城镇1737个,平均每年增加347个;1992年一年全国新设城镇2084个,比前5年的总和还多347个,1993年到1994年则有1671个。

然而,在清华大学社会科学学院教授蔡继明看来,这时候乡村城镇化的特点是农民“离土不离乡”,是一种低级的、初级的城镇化,因为它“实际上造成了资源浪费、环境破坏”。

被大城市“碾压”

随着社会主义市场经济体制的逐步建立,上世纪80年代一度红火的农村集体企业和乡镇企业的竞争优势渐渐消失,小城镇的发展动力也因此锐减。这个时候,小城镇的战略显得有些不合时宜了。1989年公布的《中华人民共和国城市规划法》将城市发展方针定为,“严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市”。

这一提法的初衷是不希望大量人口聚集到大城市,避免出现某些发展中国家常见的大城市里的贫民窟。然而,在这一时期,土地城市化成为GDP和财政快速增长的重要推动力,特大城市和大中城市的地域规模迅速扩大,而且出现城市越大聚集经济效益越明显的趋势。

这一动力的影响持续至今,并呈现出政府主导的鲜明特征,即政府先做规划,使得城市规划面积不断扩大;然后开始征地,对外招商引资、建新城。而小城镇的发展相比之下则黯然失色,城乡发展差距进一步拉大。

1998年,中共中央在《关于农业和农村中若干重大问题的决定》中正式提出了“小城镇、大战略”的问题。1999年,时任国务院总理朱镕基在九届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中说,“要调整乡镇企业结构,推进小城镇建设。”同年,时任中共中央总书记江泽民也在中央经济工作会议上强调:“发展小城镇是一个大战略。”

但是,小城镇的衰落趋势并没有得到有效遏制。小城镇人口大量外流、经济萧条,小城镇联结城乡之间的纽带作用愈发松散,有的县域城镇建成区平均人口只有7000人左右,相当多的建制镇居民数量不足5000人。

与此同时,乡村的空心化已经是不可回避的现实。随着全国产业结构的升级和劳动力成本的上涨,乡村工业越来越失去了原来的竞争力,新兴产业逐步向大中城市和工业园区、新技术开发区聚集,乡镇产业空了;其次,年轻人都出外打工闯世界,巨大的城乡差距使他们不愿意再生活在乡村,农村成为老年人社会,农业成为老年人的工作。

在此情况下,失去生存基础的乡镇财政更加薄弱,乡镇政府的欠债问题也越来越突出,据有关学者的调查估计,现在全国乡镇债务高达2000多亿元。高额的乡镇债务大大削弱了乡镇政府的公共服务能力,有些地方甚至发不出乡镇公务员的工资。

“总体看,小城镇缺乏政策支持,人口向大中城市集中越来越明显,小城镇建设发展总体还相当滞后。”住房和城乡建设部总经济师赵晖总结,小城镇发展滞后最根本的原因、也是面临的最大挑战,就是我国塔式级别化行政体制使优质资源向上一级行政中心集聚,处于最底层的小城镇很难发展。

2015年,中国城镇化率由1978年的17.92%提高到56.1%,新增城镇人口达5.59亿人。在如此大规模快速城镇化背景下,中国大城市病问题愈发严重。2011年,中国城乡人口流动规模达2.11亿人,而城镇间流动人口仅0.7亿人,前者是后者的3倍。

另一组数据也提供了证明:1949年,全国城市总数为132个,其中特大城市仅5个,2012年中国城市总数为657个,其中特大城市为66个。与此同时,城乡二元结构加剧、环境质量下降、交通拥堵严重、空气污染严重、房价上涨过快等问题凸显。“全世界人口超过500万的大城市,97%在中国。中国的城市变为了‘一头(大城市)喘不过气,一头(小城镇)嗷嗷待哺’。”新常态智库研究院院长彭真怀说。

浙江的启示

相比于中国城市的发展困境,欧美国家却开辟了另一条发展道路,即着重于促进小城镇的发展,尤其是发展有特色的小镇,将人口和就业以及相应的基础设施聚集在小镇上。

居住在特色小镇已成为许多人的追求。德国的城市化率已达90%以上,其中70%的人口居住在小城镇。美国格林尼治的对冲基金小镇,一个镇上就聚集了500多家对冲基金,对冲基金规模占了全美国接近三分之一的规模。美国加利福尼亚州的门罗帕克,纳斯达克一半以上的高科技公司的投资都来自这个小镇。瑞士东部小镇达沃斯更是作为世界经济论坛举办地和冰雪运动胜地而闻名于世。

国外的经验给予中国政府和学者不少启发。毕竟在中国目前也已出现了类似的经济结构。比如,中国的纺织业已经逐步从大城市转移到小城镇,形成三大名镇:以化纤布纺织为特色的浙江绍兴柯桥镇,以毛纺织为特色江苏江阴新桥镇,以棉纺织为特色的山东邹平魏桥镇,其生产规模、技术水平、品种质量、市场占有率在全球都居第一位。

2014年,浙江省政府开始打造特色小镇,随后这一模式被全国所仿照。2016年3月,住房和城乡建设部、国家发改委、财政部公布《关于开展特色小镇培育工作的通知》,提出到2020年我国将培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。

对于中国来说,寻求一条新的城镇化发展道路已经迫在眉睫,培育新生中小城市成为国家推进新型城镇化的重要内容。2017年的《政府工作报告》提出,“支持中小城市和特色小城镇发展,推动一批具备条件的县和特大镇有序设市,发挥城市群辐射带动作用。”

中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁认为,未来,小城镇将是中国经济发展浓墨重彩的一笔。而特色小镇的提出,是对我国三十年城市化道路的一种总结:我们或许可以通过合理的城市群、大中小城市分布,推进小城镇的发展来更好地带动实体经济发展。

李铁说,“在特色小镇的空间里,推动所需创业成本较低的实体经济发展,从而寻求一种新型的城镇化道路。这个意义是很重大的。”不过,他也表示,必须在城市管理体制和资源分配上给小城镇更多的机会,这样才能使小城镇利用它的优势创造更多的就业机会,吸纳更多的人。
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