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陆铭:城市发展:政策需尊重规律

来源:中访网 作者:原创 责编:杨帆

中共十九大提出,要建立更加有效的区域协调发展新机制,“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化”。与之前有关城市发展的表述不一样的是,这一次没有明确地表示要严格控制超大城市人口。这一变化,是短暂的还是长久的,仍然需要时间去了解。

 

2015年12月中央城市工作会议提出要尊重城市发展规律,但是城市发展规律是什么,却一直没有讲清楚。事实上,有三个非常清晰而普遍的规律,呈现在世界城市发展的进程当中。第一,随着经济发展水平的提高,城市化水平也不断提高。第二,城市人口越来越向大城市和附近的都市圈集中。第三,在一些发达国家的大城市,随着服务业的发展,人口正在回归中心城区。

 

近来中国在城市化的相关政策上出现了一些积极的调整。在土地政策上,已经开始发生明显的变化。自从2003年以来,截至目前为止,中国把土地供应作为限制沿海地区特(超)大城市发展、并且相对鼓励欠发达地区发展的一种政策手段。然而,前者是人口流入地,后者是人口流出地,结果导致了新增土地供应方向和人口流动方向严重的背离,进而引发了人口流入地房价快速上涨,而人口流出地出现大量住房库存和新城变鬼城的现象。最近,终于在中央层面明确提出,要将建设用地指标的配置和人口流动方向一致起来。这一点可能成为房地产市场稳定发展的长效机制之一。

 

如果土地供应和人口流动方向一致,那么,中国形成若干集聚人口的城市和都市圈将更加势不可挡。世界级的都市圈和城市群将出现在珠三角、长三角和京津冀地区,其中在核心的超大城市周围形成以日通勤圈为大致边界的都市圈,将只是时间早晚的问题。遗憾的是,目前的“粤港澳大湾区”等提法仍然只是在“城市群”的概念。事实上,比城市群建设更为紧迫的是,要在这些城市群内部形成若干个和“全球城市”量级相当的以超大城市为核心的都市圈。这几个都市圈如果要和东京都市圈对标的话,人口将超过3000万(甚至更多),都市圈的半径在50公里左右,内部由密集的网络状的轨道交通连接,来应对人口增长带来的用地和通勤需求。我一直呼吁中国立即启动上海都市圈、京津冀都市圈、广州都市圈和深圳都市圈规划,让超大城市和周边其他中小城市的一体化程度进一步加强。但愿这个呼吁能够被政策制定者看到。

 

与城市化相关的另外一个重大变化发生在住房市场。首先,我要再次强调,中国不存在全国范围房价普遍高的问题,而是在人口流入地土地和住房供应跟不上人口增长,相反,在人口流出地大量建设新城。这是住房供求在空间上严重错配的问题,以及不同城市的房价分化问题。解决这个问题,必须五管齐下。第一,上面已经说到,要让土地供应适应人口增长的趋势。第二,在城市建设用地内部增加商住类用地比重,相应减少工业用地比重,既有的低密度工业用地要转为居住用途。第三,在商住类的物业当中,要增加居住类的比重,相应减少商业地产所占比重。一部分相对利用低效的商业地产,可以转化为居住类用途,这需要在法律和政策两个方面做出突破。第四,在超大城市,特别是在没有古建筑保护的街区,应考虑适当放松容积率管制。第五,应增加租赁房的供给,适应相对年轻和低收入人口的住房需求。目前看来,以上五条的第五条首先获得了突破,其他四点仍然期待加强改革力度。

 

一段时间以来,对于超大城市发展面临的城市病,人们习惯性地将其归结为“人太多”,政策制定者则习惯性地用疏散中心城区的人口作为解决问题的办法。但是,这样的做法却造成了人们的居住地越来越远离市中心,加剧了居住和就业岗位之间的“职住分离”,以及居住与公共服务之间的分离,结果是人们的通勤距离反而延长了。城市的拥堵问题,本质上是因为人们需要经过通勤与别人见面,以满足工作或生活需要,如果不理解这一点,解决问题的思路就会从疏散人口的角度来入手,这样的做法或者导致合理的需求被扼杀,或者是人们在满足自己需求的时候花更多的时间和金钱在通勤上。结果,试图解决问题的办法,却恰恰造成了更为严重的交通拥堵和相应的碳排放问题。

 

雄安新区的建设,也面临类似的问题。比较理想的做法,是在雄安进行增量的建设,再根据雄安的科技之城的定位,用快速的轨道交通将雄安与北京的中关村等科技中心连接起来。如果对于雄安建设的思路,是采取疏散北京的机构(比如说高校和医院)的做法,那么,势必造成两个方面的问题。第一,至少短期内雄安的公共服务与北京存在巨大的落差,搬迁至雄安的机构相应的员工很有可能出现辞职潮,来继续保留对于北京公共服务的享用。即便不辞职,也很可能出现孩子在北京上学,家长在雄安上班,这样的结果或者是孩子和家长长期分居,或者是家长必须每天长途通勤上班。第二,被疏散的机构原先占用的土地和住房将出现闲置。如果拆除将面临巨大的资源浪费,如果不拆除,则可能引入新进入的企业和人口,让之前的疏散计划事倍功半。

 

在疏散人口的导向之下,很多人的思维方式是疏散所谓“低端人口”(我反对使用这个歧视性的词汇),所采取的手段包括提高外来人口子女入学的门槛和拆除所谓违章建筑。这样的政策思路不理解低技能劳动力和高技能劳动力之间是“互补的”,造成的结果是城市生活服务业供给减少和价格上升,老百姓的生活变得更为不便利。同时,这种状况必然加剧在城市内部不同身份的人群之间的不均等现象。而在那些疏散人口和产业的“承接地”,是不是能够承接得住被疏散的产业?相应的人口,相比于疏散前是不是出现了严重的收入下降问题?这些目前还没有详尽的数据,但是可以观察到类似的现象,值得政策制定者站在全国发展的战略高度来思考这些问题。

 

2017年,另外一个非常火爆的概念是特色小镇。小城镇的发展是先有产业,再有人口的。小城镇发展的核心竞争力如果是当地的资源、旅游和特色产业,那没有问题,而如果在小城镇发展零散分割的制造业,势必造成低效率和大量的资源浪费。同样道理,我尤其要提醒特色小镇追捧者,如果不以具有特色的产业作为支撑,又不是建在大城市为核心的都市圈和城市群内部融入其产业链,那么,这种建设是否有持续的动力?即使上述条件成立,假设特色小镇可以发展1000个,每个特色小镇容纳5万人口,1000个特色小镇也仅仅5000万人口,在全国人口中只是一个小小的零头。当前的实际情况是,一些新城的建设因为规划建设面积特别大,人口密度特别低,距离所在的主城区特别远,大量基础设施建设和住房缺乏需求,已经给地方政府带来严重的债务负担。指望“特色小镇”的热潮来消化过剩的基建和地产,不如老老实实地“尊重城市发展规律”吧。

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